1. Introducción

El Ministerio Público, concebido como un organismo estatal independiente de rango constitucional, entre sus varias atribuciones, tiene como faceta más visible sin duda, la persecución de los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales y legales. Lo anterior tiene su lógica, tomando en consideración los antecedentes históricos que motivaron su creación en siglos pasados, cuando en 1303, bajo la monarquía de Felipe IV de Francia, se dicta una ordenanza en la que se crean los procuradores del Rey, a fin de que lo representaran ante los tribunales, institución que luego fue transformándose con el paso de los siglos, a lo que se luego se constituyó en el acusador público, con la Revolución Francesa de 1789.

Sin embargo, el radio de acción del Ministerio Público, no se ha circunscrito exclusivamente al ejercicio de la acción penal. FIX-SAMUDIO, al referirse al Ministerio Público, lo hace en los siguientes términos: “…el organismo del Estado que realiza funciones judiciales ya sea como parte o como sujeto auxiliar en las diversas ramas procesales, especialmente, en la penal, y que contemporáneamente efectúa actividades administrativas, pues como consejero jurídico de las autoridades gubernamentales, realiza la defensa de la legalidad

Como se aprecia de la anterior cita, el Ministerio Público realiza también funciones de consejero jurídico del Estado y de defensa de la ley.

En un reciente estudio realizado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), denominado “El Rol del Ministerio Público en casos no penales en América Latina”, se pone de relieve, la nueva concepción que tiene el Ministerio Público, en los procesos no penales, a nivel de nuestro continente americano.

La nueva dimensión que ha adquirido hoy la función del Ministerio Público, en la función de los procuradores o fiscales “civiles y no penales”, y refuerza su “originaria” defensa de la legalidad como legado de la Revolución Francesa y en este sentido no solo puede solicitar la declaración de inconstitucional de las leyes y reglamentos, así como de cuestionar la validez de las decisiones jurisdiccionales, sino que aparece como garante también de los compromisos internacionales que en materia de Derechos Humanos tienen vigencia en América Latina” (1)

Un aspecto a considerar es que en nuestro país, de acuerdo al artículo 219 de la Constitución Política, el Ministerio Público es ejercido por el Procurador (a) General de la Nación, el Procurador (a) de la Administración, los Fiscales y Personeros, sin embargo, corresponde a la Procuraduría de la Administración, intervenir en interés de la ley, en los procesos que se desarrollen en la jurisdicción contencioso administrativa (# 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 38 de 2000), además de servir de consejeros jurídicos de los servidores públicos administrativos (art. 6 de la Ley 38 de 2000), entre otras funciones.

Expuesta la introducción al tema, procedemos al análisis del rol que desempeña el Ministerio Público en el ámbito del proceso civil contencioso.

1. Rol del Ministerio Público en el proceso civil contencioso.

Como se expuso en la parte introductoria, la Constitución y la Ley, han atribuido al Ministerio Público en su conjunto, un número plural de funciones distintas al ejercicio de la acción penal y la persecución del delito, y en este apartado en particular, nos ocuparemos al análisis del rol ejercido en el ámbito de la justicia civil.

El proceso civil es la respuesta que brinda el Estado, a los particulares, a través de sus órganos (en este caso el Órgano Judicial), para que diriman las controversias derivadas de obligaciones u omisiones que tienen como fuente del derecho civil, sin embargo, y frente a la existencia de una jurisdicción especializada y creada para resolver las causas en las que el Estado es parte (contencioso administrativo), surge una pregunta necesaria frente a este teorema. ¿Por qué el Estado se somete a la justicia civil?

La respuesta esta interrogante, tiene asidero doctrinal en la denominada tesis de la doble personalidad del Estado, que se conceptúa de la siguiente manera.

La doctrina Publicista que ha sostenido la Teoría de Doble Personalidad del Estado afirma que el Estado como ente publico posee una doble personalidad de naturaleza pública y privada. La primera titular de derechos subjetivos públicos y la segunda, como titular de derechos patrimoniales, posición doctrinal que ha tenido una acusada influencia en América Latina. En países como Argentina y México, cuyo mayor exponente la encontramos en el autor Rafael Bielsa”. (lo subrayado es del autor).

Lo anterior resulta lógico, pues el giro normal de las actividades del mundo moderno, han conllevado que el Estado no permanezca absorto frente a esa realidad, provocando su incursión en actividades propias del Derecho Privado, como la prestación de servicios bancarios, financieros, telecomunicaciones, entre otras, generando de esta forma relaciones contractuales diversas, que a su vez constituyen, potenciales focos de controversias jurídicas, que para su solución requerirán la intervención del órgano jurisdiccional.

En este hilo de ideas, la Constitución Política ha atribuido esa función de defensa de los intereses estatales al Ministerio Público, tal como lo establece el #1 del artículo 220, y que a continuación se transcribe:

Artículo 220. “Son atribuciones del Ministerio Público:

1. Defender los intereses del Estado o del Municipio.
2. …” (Lo subrayado es del autor)

La anterior disposición constitucional, es desarrollada a su vez, en el Código Judicial, cuando en el numeral 1 del artículo 347 de este cuerpo legal, se agrega a la función de defensa, la función de representar al Estado cuando es demandado en la instancia jurisdiccional.

 Artículo 347. “Corresponden a los agentes del Ministerio Público las siguientes funciones:

1. Defender los intereses del Estado o del municipio, según los casos, y representar al Estado en los procesos que se instauren en contra de éste;”

Ahora bien, dentro del marco de la justicia civil, la gran mayoría de los procesos el Estado figura como parte demandada, correspondiendo entonces al Ministerio Público, por mandato constitucional y legal, el rol de representación y de defensa de los intereses estatales y municipales, a través de sus diversas agencias a nivel nacional.   

Históricamente, esa función de defensa de los intereses estatales en la justicia civil, era ejercida por los agentes del Ministerio Público encargados de instruir las causas penales, sin embargo, es del caso reconocer,  que esa labor de defensa en las causas civiles,  no se realizaba con el rigor correspondiente,  lo que resulta lógico, pues al no ser los asuntos civiles una materia propia de los Fiscales en funciones de persecución e investigación de los delitos, y adicional a ello,  no contar con el personal y la estructura para darle el debido seguimiento a estas causas civiles, la carga laboral propia de la justicia penal, prácticamente limitaba la intervención del Ministerio Público, al acto notificación y contestar las demandas civiles en contra del Estado, negando los hechos, sin aducir o participar en la práctica de pruebas, lo que se traducía en una defensa poco eficaz de los intereses estatales.

La Procuraduría General de la Nación, crea en el año 2006, la Fiscalía Superior Especializada en Asuntos Civiles, mediante Resolución N°17 de 17 de marzo de 2006 (publicada en la Gaceta Oficial N°25520 de 7 de abril de 2006), con el propósito de asumir la defensa de los intereses estatales o municipales en las causas civiles que se promuevan en su contra.

Un aspecto importante a destacar es que la función de defensa de los intereses estatales atribuida al Ministerio Público impone algunas obligaciones a sus agentes, que son de estricto cumplimiento, como la de interponer recurso de apelación contra las sentencias que son adversas al Estado. Este mandato legal, se encuentra en el artículo 379 del Código Judicial y que seguidamente transcribo.

Artículo 379. “En los procesos en que sean parte la Nación o los municipios o cualquiera otra entidad estatal, el respectivo agente del Ministerio Público está obligado a interponer Recursos de Apelación contra la resolución final, si fuere adversa. La falta de cumplimiento de esta obligación causará la destitución inmediata del agente del Ministerio Público, quien será responsable de los perjuicios que cause con su omisión.” (Lo subrayado es del autor)  

Analizando el precepto legal que antecede, el legislador panameño estableció por mandato legal, que es obligación de los agentes del Ministerio Público, promover el recurso de apelación, contra aquellas sentencias que son adversas al Estado, es decir, toda decisión contraria a los intereses estatales o municipales, tiene que ser recurrida o enervada por los Fiscales, a través de los recursos que dispone la ley, ya que  en caso de no hacerlo, la propia ley impone como sanción inmediata, la destitución del funcionario responsable.

Lo anterior tiene su lógica, en la medida en que los procesos que se promueven contra el Estado o sus entidades en el ámbito de la justicia civil son por lo general, pretensiones pecuniarias cuantiosas y porque no decirlo, millonarias, que deben ser litigadas, hasta las últimas instancias judiciales, pues las decisiones adversas al Estado repercuten de forma directa y negativa al Tesoro Nacional.  De allí, y dada la importancia que reviste la defensa de los intereses estatales, que el legislador panameño no sólo haya contemplado la destitución como sanción al funcionario omiso, sino que también se contempla que éste responda con su propio patrimonio

por el perjuicio causado por su falta de diligencia, amén de la responsabilidad penal que también corresponda.     

Otro punto a resaltar en cuanto al rol del Ministerio Público en el ámbito de la justicia civil es la prohibición que tienen sus agentes de poder transigir en aquellos pleitos en que es parte el Estado. El artículo 378 del Código Judicial establece lo siguiente:

 Artículo 378. “Es prohibido a los agentes del Ministerio Público transigir o someter a arbitraje los pleitos en que sea parte la Nación, los municipios o cualquier otra entidad estatal, sin autorización expresa del Consejo de Gabinete, de conformidad con lo establecido en el artículo 195, numeral 4, de la Constitución Nacional. De los recursos interpuestos pueden desistir como cualquier apoderado judicial, salvo del Recurso de Apelación contra el fallo final.”  (Lo subrayado es del autor)

El tenor de la norma es claro, al establecer que ningún agente del Ministerio Público por iniciativa propia, puede celebrar transacciones en los asuntos litigiosos que involucren al Estado o el Municipio, salvo que cuente con la autorización expresa del Consejo de Gabinete para tal fin.

Toda vez que el artículo 378 del Código Judicial hace referencia al numeral 4 del artículo 195 del Texto Constitucional (luego de las reformas constitucionales de 2004, léase el numeral 4 del artículo 200), corresponde transcribir lo que contempla la norma constitucional sobre este particular.

 Artículo 200. “Son funciones del Consejo de Gabinete:

…Acordar con el presidente de la República que este pueda transigir o someter a arbitraje los asuntos litigiosos en que el Estado sea parte, para lo cual es necesario en concepto favorable del Procurador General de la Nación.

Este numeral no se aplicará a los convenios arbitrales pactados contractualmente por el Estado, los cuales tendrán eficacia por sí mismos” (Lo subrayado es del autor)

En complemento de lo anterior, debe observarse lo que disponen los artículos 1083 y 1084 del Código Judicial, respecto a la transacción.

Artículo 1083. “Los representantes judiciales del Estado, de los municipios y de cualquiera otra institución descentralizada, autónoma o semiautónoma, no podrán transigir sin autorización expresa del Consejo de Gabinete, del Consejo Municipal o del organismo o corporación que deba darla según la ley.” (Lo subrayado es del autor)

Artículo 1084. “Cuando el proceso en que intervenga el Estado o cualquiera de las entidades a que se refiere el artículo anterior, lo hubiere ordenado promover la ley, un acuerdo municipal o una resolución de la directiva de una institución autónoma o descentralizada, para que se pueda transigir, se requiere que un acto de igual naturaleza autorice la transacción.” (Lo subrayado es del autor)

La transacción entendida como un medio excepcional de terminación del proceso, puede ser promovida en cualquier etapa del mismo en los casos que involucran al Estado o sus entidades autónomas, previo cumplimiento de las formalidades legales antes analizadas, y así ocurrió, por ejemplo, en un proceso civil ordinario que se encontraba en sede de casación, tal como lo refleja  

el fallo de la Sala Primera de lo Civil, de la Corte Suprema de Justicia de 17 de octubre de 2012, y que a continuación se cita.

“En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA, SALA PRIMERA DE LO CIVIL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, APRUEBA LA TRANSACCIÓN celebrada por las partes, del Proceso Ordinario Declarativo de Mayor Cuantía propuesto por LA CAJA DE AHORROS contra PYCSA PANAMÁ S.A., DECLARADA terminado el referido Proceso Ordinario y, en consecuencia, ORDENA el archivo del expediente”.

En este orden, igual limitación se aplica al desistimiento tanto del proceso como de la pretensión, en el caso de los representantes del Estado, pues el artículo 1092 del Código Judicial establece lo siguiente:

Artículo 1092. “Los representantes del Estado, de los municipios y de cualquiera otra institución descentralizada, autónoma o semiautónoma, no pueden desistir de los procesos o de las pretensiones que hayan entablado o ejercitado o de la oposición a la demanda que contra dichas entidades se haya entablado o ejecutado, sin autorización del Consejo de Gabinete, del Concejo Municipal, o del organismo o corporación que deba darla según la ley.” (Lo subrayado es del autor)

Como se aprecia del recuento anterior, los representantes del Estado (lo que incluye a los agentes del Ministerio Público), en materia de transacción y desistimiento, la ley les impone una serie de limitaciones en cuanto a la tramitación de los procesos, en atención a los caros intereses que les corresponde defender en el ámbito de la justicia civil. 

Aunque resulta oportuno aclarar, que los agentes del Ministerio Público pueden desistir de los recursos interpuestos, a excepción del recurso de apelación contra fallo final (art. 378 del Código Judicial).

En otro orden de ideas, conforme a las disposiciones legales vigentes, no cabe duda de que el ejercicio de la acción penal está atribuido al Ministerio Público (artículo 66 del Código Procesal Penal), y conforme a ese mandato, no requiere de autorización de otro órgano o institución del Estado para ejercerla.

No obstante, lo anterior, en el caso de la acción civil, el Ministerio Público no goza de dicha autonomía, pues para la interposición de demandas civiles, se precisa una orden e instrucción expresa del Órgano Ejecutivo o el Consejo Municipal, según los casos. Así lo establece el artículo 377 del Código Judicial.

Artículo 377. “El Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración y los Fiscales de Distrito, no podrán promover acciones civiles o contencioso-administrativas en que sea parte la Nación, sin orden e instrucciones del Órgano Ejecutivo.

Los Fiscales de Circuito y los Personeros Municipales no podrán promover acciones civiles en que sean parte los municipios sin orden o instrucciones del respectivo Consejo Municipal. Ni el Órgano Ejecutivo ni los Consejos Municipales, podrán ordenar el desistimiento de acciones que la ley hubiere ordenado promover.”  (Lo subrayado es del autor)  

De acuerdo con el numeral 3 del artículo 348 del Código Judicial, es atribución exclusiva del Procurador (a) General de la Nación “Promover y sostener los procesos necesarios para la defensa de los bienes e intereses del Estado, observando las instrucciones que reciba del Órgano Ejecutivo, y representar al Estado en las demandas que contra él se sigan ante la Corte Suprema de Justicia”.  

Se colige de lo anterior, que el Ministerio Público, no puede promover demandas civiles, ni contencioso administrativas en representación del Estado, sin el mandato expreso del Órgano Ejecutivo, a través de una Resolución de Gabinete o Resolución Ejecutiva, según los casos.

Hasta este punto, hemos examinado el rol del Ministerio Público en el ámbito de la justicia civil, cuando el Estado figura como parte actora o demandante en los procesos civiles, sin embargo, corresponde ahora analizar el papel desempeñan los Fiscales en representación del Estado, cuando éste figura como parte demandada.

Cuando el Estado es demandado en el ámbito de la justicia civil (lo que ocurre en la mayoría de los casos), el Ministerio Público por mandato constitucional y legal, asume el rol de defensa de los intereses estatales, tal como lo prevé el numeral 1 del artículo 220 de la Constitución Política.

Tenemos entonces que no es una opción, sino una obligación de todos los agentes del Ministerio Público (los designados para tal efecto), representar y asumir la defensa del Estado o del Municipio dentro del ámbito de la justicia civil, y en caso que se omita la debida notificación del agente respecto a las demandas civiles que se promueven en contra de las entidades estatales, la sanción procesal que corresponde, es la nulidad absoluta lo actuado, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 733 del Código Judicial, que lista como causal de nulidad común a todo proceso “la falta de citación al Ministerio Público en los casos expresamente determinados por la ley”.

Al asumir la defensa de los intereses estatales en el ámbito de la justicia civil, los agentes del Ministerio Público se constituyen en abogados del Estado, y en ese ejercicio de funciones, la ley les confiere las mismas facultades y prerrogativas que tienen los apoderados judiciales. Así lo establece el artículo 341 del Código Judicial.

Artículo 341. “Los agentes del Ministerio Público tienen mando dentro de su respectiva circunscripción y cuando actúen en defensa de los intereses de la Nación y otras entidades políticas o públicas, así como en los demás negocios civiles, tendrán las facultades y prerrogativas de los apoderados judiciales, que se señalen en este Código.”

Bajo esta óptica, los Fiscales en función de abogados defensores del Estado, tienen la responsabilidad de salvaguardar los mejores intereses de la colectividad, en aquellos asuntos litigiosos que involucren a las instituciones estatales, mediante la consecución de pruebas pertinentes e idóneas.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

BOUTIN, Gilberto. “De la Teoría de la doble personalidad del Estado y el Arbitraje Internacional en el nuevo Código Judicial panameño”, publicado en Procesos Civiles de Jorge Fábrega, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1999.

FIX-SAMUDIO, Héctor. “La función constitucional del Ministerio Público”, Anuario Jurídico V, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1978.

LEDESMA, Angela. “El rol del Ministerio Público en casos no penales en América Latina, Primera Parte: Marco Teórico”, Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), Chile, 2018.

El autor es abogado y Fiscal Superior Especializado en Asuntos Civiles, Agrarios y de Familia.